우리나라 공직선거법은 헌법과 지방자치법에 의한 선거가 국민의 자유로운 의사와 민주적인 절차에 의하여 공정히 행하여지도록 하고, 선거와 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 발전에 기여함을 목적으로 하는 법률입니다. 민주주의 실현을 위해서 중요한 제도인 선거의 공정함을 담보함과 동시에 다양한 국민의 의사를 반영하고자 하는 것입니다. 그런데 과연 공직선거법이 목적하는 바와 같이 우리나라 선거 제도가 정치의 민주성을 보장해주고 있을까요?
현재 선거제도, 1분 만에 설명해드려요!
지난 2019년 12월 선거법 개정을 통해 부분적으로 연동형 비례대표제가 도입됐습니다. 연동형 비례대표제는 각 정당이 얻는 총 의석이 정당 득표율과 최대한 가까워지게끔 보정하는 것에 목적이 있습니다. 우리나라 국회의원 선거의 경우 비례대표 의석수 47석 중 30석에 대해서만 50%의 연동률을 적용하게 됨으로써, 완전한 연동형 비례대표제의 도입은 아니었으나, 정당투표율에 따라 비례 의석 47석을 각 배정받아 분배하던 기존의 방식에 비해 지역구 의원 배석과 비례의원 배석을 합하여 정당투표율을 반영할 수 있는 형태가 완성되었습니다. 그리고 이러한 방식은 이번 22대 총선에도 동일하게 적용됩니다.
그러나 지금의 준연동형 비례대표제에 대한 문제점들이 지속적으로 지적되고 있습니다.
특히 지난 총선에서는 선거법과 관련 제도의 허점으로 인해 이른바 위성정당이 창당되어 그 제도의 취지를 퇴색시키는 모습을 확인할 수 있었습니다. 연동형 비례대표제의 큰 단점이라고 할 수 있는 위성정당이 실제로 등장한 것입니다. 실제로 베네수엘라, 알바니아 등의 국가에서는 연동형을 도입했다가 위성정당 문제로 이를 폐지하였습니다. 때문에 이러한 위성정당의 설립을 제도적으로 막아야 한다는 목소리가 지속적으로 제기되고 있습니다. 공직선거법 개정을 통해 위성정당을 배제하는 방안을 마련하거나, 연동형에서 지역구선거투표로 정당명부 의석을 배정하는 1인 1표제를 도입한다면 위성정당 문제는 완전히 방지될 것이나, 1인 1표제에 대해서는 헌법재판소가 위헌을 확인한 바 있습니다.
현행 1인1표제하에서의 비례대표의석배분방식에서, 지역구후보자에 대한 투표는 지역구의원의 선출에 기여함과 아울러 그가 속한 정당의 비례대표의원의 선출에도 기여하는 2중의 가치를 지니게 되는데 반하여, 무소속후보자에 대한 투표는 그 무소속후보자의 선출에만 기여할 뿐 비례대표의원의 선출에는 전혀 기여하지 못하므로 투표가치의 불평등이 발생하는바, 자신이 지지하는 정당이 자신의 지역구에 후보자를 추천하지 않아 어쩔 수 없이 무소속후보자에게 투표하는 유권자들로서는 자신의 의사에 반하여 투표가치의 불평등을 강요당하게 되는바, 이는 합리적 이유없이 무소속 후보자에게 투표하는 유권자를 차별하는 것이라 할 것이므로 평등선거의 원칙에 위배된다.
(헌법재판소 2001. 7. 19.자 2000헌마91 전원합의체 결정)
위성정당 설립 가능성만이 문제가 아니라는 지적도 많습니다.
현재의 준연동형 비례대표제는 그 제도 자체로 평등선거의 원칙을 해친다는 것입니다. 헌법재판소는 평등선거의 원칙은 투표의 수적 평등 뿐 아니라 투표의 성과가치의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자 선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 함을 의미한다고 판시한 바 있습니다. 현행 비례대표제에 의하면 300석 중 47석, 그 중에서도 30석에 대해서만 반쪽짜리 연동방식이 적용되다보니 그 연동의 효과가 미미하여서 결과적으로는 투표가치의 평등이 실현되지 못하고 있습니다. 구법보다 악법이라고 단언할 수는 없지만, 선거의 평등이 보장되고 있는지는 의문입니다.
평등선거(平等選擧)의 원칙(原則)은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적(數的) 평등, 즉 복수투표제 등을 부인하고 모든 선거인에게 1인 1표(one man, one vote)를 인정함을 의미할 뿐만 아니라, 투표의 성과가치(成果價値)의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자 선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 함(one vote, one value)을 의미한다.
(헌법재판소 1995. 12. 27.자 95헌마224 전원합의체 결정)
비례대표제, 해외와 비교하기
우리나라의 사례와 자주 비교되는 독일의 연동형 비례대표제의 경우에는 총 598명의 국회의원을 선출하면서 지역구 국회의원 299명과 비례대표 국회의원 299명을 선출하여, 1:1의 연동률을 갖추고 있습니다. 비례성이 강화되어있는 형태인 셈입니다. 전체 국회의원 정원 수를 확대하는 것이 불합리하다면, 지역구 국회의원수를 축소하고 비례대표 의원수를 확대하여 비례성을 강화한다면, 지금의 형태보다 표심을 뚜렷하게 반영할 수 있어 민주성이 상향될 것이라는 것이 학계의 일관된 의견으로 보입니다.
투표의 성과가치의 평등, 평등선거원칙의 강화를 목적으로 개정된 공직선거법이 오히려 모순적인 결과를 낳고 있습니다. 실제 국민의 의사와 국회의 구성이 일치되지 않음으로써 의회 운영에 왜곡이 생기기도 합니다. 선거제도의 개편이 필연적인 과제인 이유입니다.
참조 문헌
① 김연진. (2021). 공직선거법상 준연동형 비례대표제에 관한 소고 – 독일과의 비교를 중심으로 -. 성균관법학, 33(3), 169-208.
② 장영수. (2019). 50%연동형 비례대표제의 헌법적 쟁점. 공법연구, 48(1), 221-251.
글: 이수빈 전 녹색법률센터 활동가